http://trof-av.narod.ru

Как уже хорошо известно, Жилищный кодекс Российской Федерации, отразивший новую политику государства в вопросах жилищного обеспечения граждан, в достаточной степени регулирует вопрос предоставления жилья малоимущим гражданам и а вершенно не отражает специфики реализации Ж1 лищных прав военнослужащих, о чем неоднократ.. но высказывались многие авторы на страницах жунала «Право в Вооруженных Силах», а также на научно-практическом семинаре, посвященном данной тематике¹.

Правоприменительная практика реализации жилищных гарантий военнослужащих, основанная на применении положений Жилищного кодекса Российской Федерации, вскрывает все новые и новые недостатки и недоработки современного жилищного законодательства, что, в свою очередь, оправдывает необходимость принятия ряда норм, отражающих специфику реализации жилищных гарантий военнослужащих.

В редакцию журнала поступают обращения военнослужащих, содержащие вопросы, связанные с разъяснением применения отдельных положений Жилищного кодекса Российской Федерации. В правоприменительной практике возникает достаточно сложный в правовом отношении вопрос о применении к военнослужащим подп. 5 п. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации. Согласно данной норме граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома.

Представляется, что применение данной нормы в условиях Вооруженных Сил имеет свои особенности. Согласно ст. 5 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство состоит из указанного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных законов.

В соответствии со ст. 10 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищные права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных данным Кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами. Таким образом, отношения, связанные с предоставлением жилых помещений, могут регулироваться другими законодательными актами. Согласно ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относятся: определение иных (кроме малоимущих) категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации; определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом.

Актом, устанавливающим жилищные права военнослужащих и регулирующим отношения, связанные с их реализацией, является Федеральный закон «О статусе военнослужащих». Статья 15 данного Федерального закона фактически содержит нормы жилищного законодательства, регулирующего вопросы жилищного обеспечения специальных субъектов - военнослужащих. Таким образом, по кругу субъектов данная норма выступает особенной по отношению к нормам

Жилищного кодекса Российской Федерации, которые регулируют вопросы жилищного обеспечения граждан Российской Федерации и являются общими. При конкуренции правовых норм применению подлежат особенные нормы, так как они имеют преимущество перед общими нормами.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенной нормы, итогом реализации указанных гарантий должны быть или индивидуально определенное жилое помещение, или денежная сумма, предназначенная для покупки жилого помещения. Таким образом, государство в качестве реализации указанных гарантий предусматривает реальные средства удовлетворения жилищных потребностей военнослужащих, которые признаны нуждающимися в жилых помещениях. Средства обеспечения военнослужащих жильем в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» находят свое выражение в конкретных формах обеспечения военнослужащих жильем, например, предоставление жилья в наем, аренда жилого помещения, получение ГЖС при увольнении и т. д.

Право на предоставление земельного участка для жилищного строительства (абз. 14п. 1 ст. Федерального закона «О статусе военнослужащих») нельзя отнести к указанным выше формам, так как военнослужащий, обеспеченный в установленном порядке земельным участком, предназначенным для жилищного строительства, не может считаться обеспеченным жилым помещением в силу того, что предоставление земли для жилищного строительства хоть и направлено на реализацию жилищных прав, все же не гарантирует строительство самого жилого дома. Это может произойти по причине банального отсутствия денежных средств у военнослужащего.

Гарантировать реализацию права на жилье военнослужащему, имеющему землю для жилищного строительства, может только предоставление военнослужащему целевой безвозмездной финансовой помощи из федерального бюджета. Такая форма жилищного обеспечения существовала до 1 января 2005 г. в п. 7 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Впрочем, действующие нормы не исключают возможность такого участия государства в решении жилищных вопросов военнослужащих. Так, в п. 2 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» установлено, что жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих - граждан Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» для увольняемых военнослужащих предусмотрена некая форма (порядок ее реализации еще не конкретизирован) обеспечения жильем через соответствующее министерство с использованием бюджетных средств.

Согласно п. 2 ст. 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти в пределах своей компетенции вправе использовать бюджетные средства и иные, не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке су��сидий для приобретения или строительства жилых помещений.

Таким образом, снятие военнослужащего, обеспеченного земельным участком для жилищного строительства, с учета нуждающихся в жилых помещениях не может считаться законным и обоснованным, так как в данном случае не гарантировано обеспечение его жилым помещением. Поэтому военнослужащий может быть снят с учета в случаях получения от государства безвозмездной финансовой помощи на строительство жилья либо завершения жилищного строительства за счет собственных либо заемных средств.

К такому же выводу приводит заключение, полученное в результате анализа оснований постановки военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях. Военнослужащий, получивший земельный участок для строительства жилья и снятый в связи с этим обстоятельством с учета нуждающихся в жилых помещениях, имеет в соответствии с п. 1 ст. 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 25 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. № 80, основания вновь быть поставленным на такой учет, и законных оснований к отказу в удовлетворении его обращения нет, так как жилого помещения он все равно не имеет.

Кроме того, если военнослужащий был поставлен на учет нуждающихся в жилом помещении до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации - до 1 марта 2005 г., то его жилищные проблемы должны разрешаться по правилам, установленным в Федеральном законе "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004г. №189-ФЗ.

Согласно п. 2 ст. 6 указанного Федерального закона граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указанные граждане снимаются с данного учета по основаниям, предусмотренным пп. 1, 3 - 6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, а также в случае утраты ими оснований, которые до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации давали им право на получение жилых помещений по договорам социального найма.

Также в соответствии со ст. 5 указанного Федерального закона к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных «вводным» Федеральным законом.

Право обращения военнослужащего в целях реализации жилищных прав и обязанность органа государственной власти осуществить действия, направленные на реализацию жилищных прав военнослужащих (жилищные правоотношения, направленные на возникновение права пользования жилым помещением), возникали до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, что, по мнению автора, влечет за собой не применение его положений к военнослужащим, которые должны были быть обеспечены жильем до 1 марта 2005 г., но по не зависящим от них причинам таковым не обеспечены.

Другие обращения военнослужащих касаются вопроса о размере предоставляемого им жилого помещения.

В частности, в одном письме сообщается следующее: «С введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации в части авиагарнизона ВЕРЕТЬЕ (г:, Остров Псковской области, ВВС и ПВО ВМФ) поступило распоряжение главы администрации Островского района об установлении нормы предоставления к\ учетной нормы площади жилого помещения (№ 239-р'\ от 18.04.2005 г.), в котором устанавливаются:

- учетная норма площади жилого помещения, определяющая уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет, - менее 7 кв. м на одного члена семьи;

- норма предоставления общей площади жилого помещения по договору социального найма - 9 кв. м на одного члена семьи. Начальник ГУ 1987 ОМИС довел до сведения председателей жилищно-бытовых, комиссий, что при определении военнослужащих, нуждающихся в улучшении жилищных условий, следует: руководствоваться вышеуказанным распоряжением.

При этом сложились условия, которые ухудшили> права военнослужащих на улучшение жилищных условий. В результате установленных нормативов семья военнослужащего из трех человек, проживающая в однокомнатной квартире общей площадью 30 кв. м (жилая площадь - 16 кв. м), не сможет быть поставлена на учет в улучшении жилищных условий».

Приведенный пример не является отражением массового явления, и даже не является характерным, так как глава администрации Островского района, являясь должностным лицом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а не органа местного самоуправления, принял такое решение с превышением своих полномочий. Однако данный пример заставляет задуматься о регулировании вопроса установления нормативов площади жилых помещений в современных условиях.

По общему правилу жилищного законодательства жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам с учетом норм площади жилых помещений. В ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации установлены две нормы: учетная норма площади жилого помещения, с помощью которой определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (далее - учетная норма), и норма предоставления площади жилого помещения, с помощью которой определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (далее - норма предоставления).

В отличие от утратившего силу Жилищного кодекса РСФСР действующий Жилищный кодекс не устанавливает предельных размеров указанных норм. В соответствии с чч. 2 и 5 ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации они устанавливаются органами местного самоуправления исходя из достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями. Исключение из данного правила содержится в ч. 3 ст. 50, согласно которой федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации указанным в ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса категориям граждан (к ним относятся и военнослужащие - В.Ф.), могут быть установлены иные нормы предоставления.

В данном случае не совсем понятна логика законодателя, который не предоставил возможность устанавливать учетную норму площади жилого помещения федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Субъектами Российской Федерации, которые вправе устанавливать такие нормы в силу п. 2 ст. 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, являются лишь города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

В проекте Жилищного кодекса Российской Федерации содержался минимально допустимый размер нормы предоставления жилого помещения - 15 кв. м общей площади. Однако в процессе обсуждений от установления конкретного размера площади отказались.

Отказ законодателя от установления четких границ нормативов жилой площади представляется не совсем оправданным, так как в данном случае не исключена возможность нарушения жилищных прав граждан, в том числе и военнослужащих. В силу обстоятельств, связанных с недостатком жилищного строительства в некоторых регионах, муниципальные власти, оценив уровень обеспеченности населения жилыми помещениями, могут вполне обоснованно прийти к показателям общей площади жилья, которые будут снижены до немыслимых пределов, однако они будут правы и их действия с точки зрения соблюдения норм Жилищного кодекса Российской Федерации формально законны. Именно такие действия описаны в вышеприведенном письме, ведь указанная в нем норма предоставления жилого помещения допускает снижение фактической жилой площади ниже санитарной нормы на одного человека, устанавливаемой для общежитий, размер которой составляет 6 кв. м на человека², и даже становится соразмерной санитарной норме содержания заключенных, составляющей 4 кв. м³. Уменьшив нормативы жилой площади на территории муниципального образования, можно весьма успешно решить жилищную проблему, а главное - дешево и показатели хорошие.

Не совсем логичная ситуация получается, если охватить ее целиком, когда жилье предоставляется из жилищного фонда Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти на основании актов Российской Федерации в связи с военной с��ужбой - федеральной службой, но исходя из норм площади жилого помещения, установленных муниципальными органами. В указанных органах, решая проблему своих «малоимущих граждан», попутно, и порой не осознавая этого, народные представители будут решать вопросы, существенно затрагивающие права и интересы военнослужащих. А как же, спрашивается, государственные гарантии жилищных прав военнослужащих, указанные в п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»? Получается, в полном объеме эти гарантии не предоставляются и государство в этом пока не участвует.

На наш взгляд, государством все же должны быть определены как учетные нормы, так и нормы предоставления, снижение которых недопустимо со стороны органов, в компетенцию которых входит их установление. В таком случае будет в полном объеме выражаться социальная сущность участия государства в жилищном обеспечении малоимущих граждан, и особенно отдельных категорий граждан, в форме предоставления жилых помещений по договору социального найма. Что касается военнослужащих, то норматив предоставляемых им жилых помещений, а также учетная норма площади жилого помещения должны быть едиными на территории Российской Федерации и отражать не реальный достигнутый уровень обеспеченности жильем в том или ином регионе, а требуемый для достойного проживания защитников Отечества и членов их семей.

В настоящее время федерального закона, устанавливающего норму предоставления жилых помещений для военнослужащих, нет, поэтому в соответствии с ч. 2 ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации жилье им должно предоставляться в размерах, установленных органами местного самоуправления.

Вышеприведенные примеры еще раз наглядно показывают, что Жилищный кодекс Российской Федерации не учитывает особенности жилищного обеспечения военнослужащих, и его применение не всегда гарантирует военнослужащим полную реализацию их жилищных прав и гарантий. Вместе с тем у нового Жилищного кодекса есть одно бесспорное достоинство. Этот документ как никакой другой, регулирующий специфические отношения, связанные с реализацией прав граждан, предоставляет широкие возможности для правотворчества.

Безусловно, в целях разрешения рассмотренной проблемы на основании ч. 3 ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации есть необходимость внесения дополнений в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», в которых бы нашли свое отражение нормы предоставления жилых помещений, как служебных (их размер также не определен), так и жилых помещений для постоянного проживания, военнослужащим, заключившим контракт до 1 января 1998 года.

На основании п. 6 ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации должен быть издан акт Российской Федерации об определении порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Фе? дерации нуждающимся в жилых помещениях военнослужащим, а также увольняемым военнослужащим избранном после увольнения месте жительства в целях реализации п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих».

Пока указанные, а также иные предусмотренные и Жилищном кодексе Российской Федерации правовые возможности государством в лице его законодательных и исполнительных органов не будут использованы, жилищные гарантии военнослужащих будут реализовываться на основании норм, не учитывающих специфики, вытекающей из военной службы военнослужащих, а следовательно, их права не будут гарантированы от нарушений.